Sistem Desentralisasi di Indonesia sejak zaman Kolonial sampai fase UU No 23/2014

Era kolonial, era penjajahan Jepang, era orde lama, era orde baru, era reformasi dan desentralisasi khusus Aceh dan Papua

Era Kolonial Belanda

Kebijakan desentralisasi sejatinya bukan hal baru di Indonesia. Sejarah kebijakan desentralisasi di Indonesia ini telah mengalami perjalanan yang sangat panjang, tidak hanya semenjak lahirnya bangsa ini, tetapi sudah muncul sejak masa kolonial, meskipun pada saat itu, kata “desentralisasi” belum begitu popular seperti saat ini. Dalam rangka mewujudkan kepentingan pemerintah kolonial maka pemerintahan pun dibentuk. Pada waktu itu, gagasan ini bukan semata-mata untuk meningkatkan kapasitas politik masyarakat setempat, apalagi untuk kepentingan pengembangan demokrasi sebagaimana yang menjadi argumentasi kontemporer bagi perlunya penyelenggaraan pemerintah daerah.

Terdapat juga pandangan yang menyatakan bahwa kebijakan desentralisasi juga didorong oleh komitmen politik etis pemerintah kolonial. Pendapat itu sebenarnya agak sulit diterima, pasalnya penyelenggaraan pemerintah daerah bukan untuk memajukan masyrakat setempat, tetapi lebih merupakan keinginan pemerintah kolonial guna mengeskpoitasi wilayah jajahan. Alasan ini diperkuat dengan kenyataan bahwa pada mulanya, Reglement (Staatsblaad 1855 No.2) yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan kolonial tidak mengenal desnetralisasi (The Liang Gie, 1993).

Baru pada tahun 1903 pemerintah kolonial mengeluarkan Decentralisatiewet yang memberi peluang dibentuknya satuan pemerintahan (gewest) yang mempunyai keuangan sendiri. Penyelenggaraan pemerintah diserahkan pada sebuah Raad atau dewan pada masing-masing daerah. Decentralisatiewet ini kemudian diperkuat dengan Decentralisatiebesluit dan Locale Radenordonanntie yang menjadi dasar terbentuknya “Locale Resort” dan “Locale Raad”. Akan tetapi pemerintah daerah hampir tidak mempunyai kewenangan, dan bahkan anggota “Raad” ada yang sebagiannya diangkat, dan sebagian merupakan pejabat pemerintah, dan sebagian lagi yang dipilih. Hanya Raad di tingkat Gementee yang dipilih. Dewan daerah atau locale raad memang berhak untuk membentuk peraturan setempat yang menyangkut hal-hal yang belum diatur oleh pemerintah kolonial. Pengawasan terhadap pemerintah setempat dilaksanakan sepenuhnya oleh Governeur-General Hindia Belanda yang berkedudukan di Batavia.

Kemudian pada tahun 1922 pemerintah kolonial mengeluarkan sebuah undang-undang baru “Wet Op De Bestuurshervormin” (S. 216/1992)/ dengan ketentuan yang baru ini maka kemudian dibentuk sejumlah “Provincie”, “Regentschap” “Stadsgemeente” dan “Groepmeneenschap” yang semuanya mengantikan “Locale Ressort”. Pembentukan sejumlah daerah dilakukan dengan dikeluarkannya. “Ordonantie”, seperti Ordonnatie pembentukan Provincie Jawa Madura, Provincie West Java, Regemntschap Batavia. Sementara pulau-pulau di luar pulau Jawa dan Madura dibentuk melalui “Groepsemeenschaps Ordonantie”. Pemerintah sehari-hari di daerah dijalankan oleh Gouverneur untuk di Provincie, Regent  Di Regentschap, dan Burgermeester di Gemeente.

Sementara itu selain pemerintahan bentukan baru tersebut., terdapat pula pemerintahan yang merupakan persekutuan asli masyarakat setempat yang oleh banyak kalangan disebut sebagai “Zelfbestuurende Landschappen”, yaitu persekutuan masyarakat adat yang oleh pemerintah kolonial tetap diakui keberadaannya, seperti dea di JAwa, Nagari Minang Kabau, Huta/Huria dan lain-lainnya di beberapa pulau di daerah Hindia Belanda. Untuk desa di Jawa kemudian diatur dengan Inlandsche Gemmeente- Ordonantie (S. 83/1906) atau IGO, dan untuk masyarakat adat di luar Jawa di atur lebih lanjut dengan Desa- Ordonatie (S. 356/1941) yang kemudian tidak sempat dilaksanakan berhubung terjadinya Perang Dunia ke II (The Liang Gie, 1993).

Selain administrasi pemerintah kolonial, pada masa itu terdapat pula administrasi pemerintahan kolonial, pada masa itu juga terdapat pula administrasi pemerintahan yang diselenggarakan oleh pemerintahan kerajaan yang sudah ada sebelum kedatangan kaum kolonial. Pemerintah kerajaan tersebut satu persatu diikat oleh pemerintah kolonial dengan sejumlah perjanjian atau Kontrak Politik baik yang bersifat kontrak panjang atau Lange Verklaring, dan Kontrak Pendek atau Korte Verklaring. Perbedaan di antara kedua jenis kontrak ini terletak pada pengakuan dari pemerintah kerajaan setempat. Dalam Lanmge Contract kekuaksaan pemerintah kolonial ditetapkan satu persatu dalam kontrak tersebut, dan yang diluar itu merupakan wewenang sepenuhnya kerajaan setempat. Kerajaan tang menjalankan Korte Verkalring mengakui kekuasaan pemerintah kolonial terhadap kerajaan tersebut dan berjanji untuk mentaati semua aturan yang ditetapkan. Kesultanana Surakarta, misalnya diatur Ellaui Lange Contract sedangkan kerajaan goa di Sulawesi selatan di atur dengan Kortre Verkalring.

Pemerintah kolonial, warga masyarakat berhadapan dengan dua administrasi pemerintahan yaitu yang pertama pemerintah kolonial yang dipimpin oleh gubenur jenderal yang merupakan wakil dari pemerintahan Kerajaan Belanda. Kekuasaan gubernur jenderal ada sejumlah residen yang menjalani roda pemerintah provinsi, kemudian terdapat pula Controlier dan Assistant Controlier. Administasi pemerintahan asli ada dibawah pemertintahan kerajaan yang membawahi sejumlah bupati yang kemudian terdapat sejumlah Wedana dan Asisstent Wedana. Satu hal yang paling menonjol yang merupakan warisan dari pemerintahan kolonial adalah kecenderungan sentraliasi kekuasaan pada pusat pemerintahan, dan pola penyelengaraan pemerintahan daerah yang bertingkat. Hal ini masih sangat kuat dipraktekkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dari waktu ke waktu.

Era Kolonial Jepang

Perang dunia ke II kemudian menjalar ke Asia Timur. Jepang yang merupakan kekuatan militer yang sangat kuat melakukan invansi ke seluruh Asia Timur mulai dari Korea di Utara terus ke Daratan Cina, sampai ke Pulau Jawa dan sumatera. Pemerintahan kolonial Inggris di Birma, dan Malaya kemudian ditaklukan, demikian juga Amerika Serikat di Philiphina, serta Belanda di daerah Hindia Belanda (Jawa Sumatera Kalimatan, Sulawesi, Sunda Kecil, Maluku, dan Irian Barat. Pemerintahan bala tentara jepang yang singkat, sekitar tiga setengah tahun (1941-1945) ternyata melakukan perubahan perubahan yang cukup fundamental dalam pemerintahan daerah di bekas Hindia Belanda. Hindia Belanda kemudian dibagi ke dalam tiga wilayah kekuasaan militer, yaitu Sumatera yang berkedudukan di Bukit Tinggi dikuasai oleh kekuasaan militer Angkatan Darat, demikian juga di Jawa dan Madura yang berkedudukan di Jakarta, dan wilayah timur seperti sulawesi, Kalimantan, sunda kecil, dan Maluku diserahkan kepada Angkatan Laut.

Pihak penguasa militer di Jawa (Gunsireikan) mengeluarkan Undang-undang (Osamu Seirei) No. 27n tahun 1942 yang mengatur penyelengaaraan Pemerintahan Daerah. Dalam Osamu Seirei tersebut Jawa dibagi ke dalam beberapa Syuu, Kemudian Syuu dibagi lagi ke dalam beberapa Ken, dan Ken terbagi lagi ke dalam Si. Sedangkan daerah yang berkedudukan khusus disebut Tokubetu Si yang berkedudukan khusus disebut Tokubetu Si yang kedudukannya setingkat Syuu. Dan untuk pertama kalinya Provinsi tidak lagi masuk dalam strata pemerintahan daerah di jawa. Yang menjadi kepala daerah Syuu adalah Syuutyookan, sementara itu Tokubetu Si. Yang memimpin sebuah Ken adalah Kentyoo, demikian juga dengan Si dipimpin oleh Sityoo. Perlu juga ditambahkan bahwa kalau pada masa pemerintahan kolonial belanda di daerah ada namanya Raad, oleh pemerintahan bala tentara jepang dihapuskan, pemerintahan daerah sepenuhnya ada di bawah Kentyoo dan Sityoo yang dapat dikatakan memiliki kekuasaan tunggal (The Lieng Gie, 1993).

Sama halnya pada masa pemerintahan kolonial belanda, pemerintah daerah hampir sama sekali tidak memiliki kewenangan. Penyebutan “daerah otonom” bagi pemeritahan di daerah pada masa tersebut merupakan sesuatu yang bersifat misleading atau menyesatkan. Bahkan dalam kenyataannya, administrasi pemerintahan penjajahan jepang melakukan penetrasi ke dalam kehidupan masyakarat lebih jauh intesif dibandingkan dengan pemerintahan kolonial belanda. Karena kebutuhan mobilisasi sosial guna mendukung kegiatan peperangan, pemerintah bala tentara jepang di Asia, khususnya  Hindia Belanda, secara hirarkis sampai pada satuan masyarakat yang terendah. Karena keterbatasan personil pemerintahah jepang sangat bergantung kepada para “pangrehpraja” dalam rangka memobilisasi dukungan guna kepentingan peperangan. Pada pangprehraja tersebut memiliki kekuasaan yang sangat besar, akan tetapi di bawah control sepenuhnya dari kalangan penguasa militer jepang.

Era Orde Lama

Era kemerdekaan, Pasal 18 UUD 1945 (redaksi lama) beserta penjelasannya menyatakan bahwa daerah Indonesia terbagi dalam daerah yang bersifat otonom atau bersifat daerah administrasi. UUD 1945 yang disahkan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal 18 Agustus 1945, Pasal 18 yang bertajuk Pemerintahan Daerah itu selengkapnya berbunyi:

“Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak asal-usul dalam daerah-daerah yang sifatnya istimewa”.

Ketua PPKI Ir. Soekarno dalam pengantarnya berkenaan dengan pasal pemerintahan daerah itu, berkata : ‘Tentang Pemerintah Daerah, di sini hanya ada satu pasal, yang berbunyi: ”Pemerintah Daerah disusun dalam Undang-Undang“.  Hanya saja, dasar-dasar yang telah dipakai untuk negara itu juga harus dipakai untuk Pemerintah Daerah. Artinya, Pemerintah Daerah harus juga bersifat permusyawaratan, dengan kata lain harus ada Dewan Perwakilan Daerah. Keberadaan daerah-daerah istimewa diindahkan dan dihormati, Kooti-Kooti, Sultanat-Sultanat tetap ada dan dihormati susunannya yang asli, akan tetapi itu keadaannya sebagai daerah, bukan negara; jangan sampai ada salah paham dalam menghormati adanya daerah “Zelfbesturende landschappen”, hanyalah daerah saja, tetapi daerah istimewa yaitu yang mempunyai sifat istimewa. Jadi daerah-daerah istimewa itu suatu bagian dari Staat Indonesia, tetapi mempunyai sifat istimewa, mempunyai susunan asli. Begitupun adanya “Zelfstandige Gemeenschappen” seperti desa, di Sumatera negeri (di Minangkabau), marga (di Palembang), yang dalam bahasa Belanda disebut “Inheemsche Rechtsgemeenschappen”. Susunannya asli itu dihormati”.

Di kala itu, yang disahkan PPKI adalah Pembukaan UUD 1945, Batang Tubuh (37 pasal), Aturan Peralihan (4 pasal), dan Aturan Tambahan (2 butir angka), dan belum ada Penjelasan. Penjelasan, yang kelak dikenal dengan penamaan Penjelasan UUD 1945, baru dimunculkan kurang lebih enam bulan kemudian, dimuat dalam Berita Repoeblik Indonesia Tahun II Nomor 7, tanggal 15 Februari 1946, disertai pengantar redaksi, sebagai berikut:

“Oentoek memberikan kesempatan lebih loeas lagi kepada oemoem mengenai isi Oendang- Oendang Dasar Pemerintah jang semoelanya, di bawah ini kita sadjikan pendjelasan selengkapnja”.

Penjelasan tersebut memang tidak dimaksudkan sebagai bagian naskah otentik konstitusi, apalagi penjelasan itu tidak dibuat serta tidak disahkan oleh PPKI. Pemuatan Penjelasan UUD 1945 pada halaman 51 sampai dengan 56 Berita Repoeblik Indonesia terpisah dari pemuatan UUD 1945 (halaman 45 sampai dengan 48), diantarai dengan pemuatan nama-nama daerah (provinsi) dalam lingkungan republik serta Makloemat Pemerintah Repoeblik Indonesia, bertanggal 1 November 1945, yang ditandatangani Wakil Presiden Drs. Mohamad Hatta. Menelaah rumusan bagian ‘Oemoem’ dari Penjelasan UUD 1945 serta

Penjelasan tafsir setiap pasal UUD dapat disimpulkan bahwasanya naskah Penjelasan UUD 1945 hampir seluruhnya disusun oleh Prof. Mr. Dr. Soepomo, Menteri Kehakiman di awal Pemerintahan RI. Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 mengenai Pemerintahan Daerah, dikemukakan:

• Oleh karena Negara Indonesia itu suatu eenheidsstaat, maka Indonesia tak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di daerah-daerah yang bersifat otonom (streek dan locale rechtgemeenschappen) atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan daerah, oleh karena di daerah pun pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan.
• Teritori Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 zelfbesturende landschappen dan volksgemeen-schappen, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.

Tahun 1948 dikeluarkan UU No. 22 tahun 1948 guna menyempurnakan UU sebelumnya yang dirasakan masih dualistic. UU No. 22 tahun 1948 ini menganut asas otonomi formal dan kepmateriil sekaligus. Ini terlihat dari pasal 23 (2) yang menyebut urusan yang diserahkan kepada Daerah (materil) dan pasal 28 yang mnyebutkn adanya pembatasan-pembatasan bagi DPRD untuk tak membuat Perda tertentu yang telah diatur oleh pemerintah yang tingkatanya lebih tinggi. Hal ini yang menunjukan adanya keinginan untuk memperluas otonomi daerah.

Pengungkapan terhadap implementasi desentralisasi pada masa Orde Lama dilihat melalui muatan yang terkandung dalam kebijakan yang dikeluarkan sejak terjadinya pergantian konstitusi dari Undang-Undang Dasar 1945 ke Undang- Undang Dasar Sementara 1950. Sebagai konsekuensi logisnya dilakukan perubahan dalam undang-undang pemerintahan daerah yang ada. Mulai dari masa tersebut sampai jatuhnya rezim Orde Lama telah diterbitkan beberapa undang- undang pemerintahan daerah yang disusun berdasarkan situasi politik dan dinamika kebutuhan daerah saat itu, meliputi UU Nomor 22 Tahun 1948 tentang Penetapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah- Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri; UU Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah; Penetapan Presiden Nomor 6 Tahun 1959 tentang Pemerintah Daerah; UU Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 19 Tahun 1965 tentang Desapraja. Diantara berbagai UU tersebut ditambahkan pula analisis singkat mengenai UU Nomor 44 Tahun 1950 tentang Pemerintahan Indonesia.

Era Orde Baru

Desentralisasi atau otonomi daerah pada masa Orde Baru bukannya tak ada sama sekali. Undang-undang (UU) No 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah telah mengatur bagaimana pola hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah di daerah. Namun, sebagaimana terwujud dalam praktiknya, UU tersebut tampaknya lebih disusun dalam kerangka sentralisasi ketimbang merupakan sebuah landasan bagi terlaksananya desentralisasi. Salah satu penjelasan UU tersebut juga secara tegas mengatakan otonomi daerah pada hakekatnya lebih merupakan kewajiban daripada hak, yaitu kewajiban daerah untuk ikut melancarkan jalannya pembangunan.

Orde Baru mengatur pemerintahan lokal secara detail dan diseragamkan secara nasional. Organ- organ supra-struktur politik lokal diatur secara terpusat dan seragam tanpa mengindahkan heterogenitas ‘sistem politik’ lokal yang telah eksis jauh sebelum terbentuknya konsep kebangsaan Indonesia. Melalui strategi korporatisme negara, pemerintah Orde Baru melakukan penunggalan kelompok kepentingan yang dikontrol secara terpusat. Buruh di seluruh nusantara hanya diakui eksistensinya apabila bernaung di bawah SPSI.

Demikian pula halnya untuk pegawai negeri yang telah disediakan Korpri, untuk guru telah disediakan PGRI, untuk petani telah disediakan HKTI, untuk pengusaha telah disediakan KADIN, untuk para wartawan telah disediakan PWI, dan lain-lain. Kondisi tersebut diperparah dengan adanya sentralisasi kelembagaan kelompok kepentingan dan kemudian menjadi salah satu mesin politik untuk membangun dukungan masyarakat (walaupun mungkin semu) kepada pemerintah melalui organisasi payung yang dinamakan Golongan Karya.

Dengan kata lain, dalam era Orde Baru telah terjadi proses negaraisasi (state formation) secara luar biasa yang berusaha menisbikan eksistensi politik lokal yang telah lama berakar di masyarakat. Hal ini menjadi semakin efektif melalui keterlibatan militer dalam day-to-day politics yang secara intens menumbuhkan suasana ketakutan (baik represi ideologis maupun fisik) di kalangan komunitas politik yang berusaha menolak dominasi pusat. Administrasi negara juga terlalu banyak merambah di dalam kehidupan privat, seperti pengurusan Kartu Tanda Penduduk, Surat Kelakuan Baik, Keterangan Bersih Lingkungan, dan lain-lain yang menciptakan ketergantungan individu kepada negara.

Mekanisme kontrol politik secara nasional tersebut bahu-membahu dengan sentralisasi pengelolaan sumber daya ekonomi secara nasional yang sangat bias pusat (Jakarta, dan kemudian Jawa). Dengan wacana pembangunan nasional, pemerataan pembangunan antar daerah dan integrasi nasional, pemerintah melakukan pengelolaan sumber daya ekonomi daerah secara nasional. Pertambangan, hutan, beberapa hasil laut dan beberapa jenis perkebenan dikelola secara nasional yang hasilnya dibawa secara penuh ke Jakarta.

Mekanisme sentralistis semacam ini terus berkepanjangan karena dua hal utama. Pertama, pada tingkat nasional, elit politik pembuat keputusan tidak mempunyai basis politik lokal sama sekali. Kekuatan eksekutif nasional (yang bisa jadi hanya Lembaga Kepresidenan, dan bahkan hanya Suharto saja) yang menjadi aktor tunggal dalam pentas politik nasional tidak berakar dari bawah, dan bahkan tidak membutuhkan dukungan politik dari masyarakat untuk kelangsungan kekuasaan politik mereka. Kedua, pada tingkat daerah, masyarakat politik lokal teralienasi dari mekanisme politik yang telah sepenuhnya ternasionalisasi. Bahkan juga, arena politik lokal telah dimonopoli oleh orang pusat yang ada di daerah.

Karena supra-struktur dan infra-struktur politik lokal telah mengalami negaraisasi secara substansial, maka praktis tidak ada resistensi politik daerah yang memadai terhadap sentralisasi pengelolaan sumber daya ekonomi yang terpusat ini. Dengan kata lain, secara ringkas bisa dikatakan bahwa berbagai sosok bias pusat dalam distribusi sumber daya politik dan ekonomi yang terjadi selama 32 tahun terakhir ini adalah produk dari sebuah rejim politik otoritarian yang membangun legitimasi politiknya melalui sentralisasi serta monopoli sumber daya politik dan ekonomi secara nasional.

Namun, cara kerja politik yang sentralistis dan monolitis ini hanya mampu memperbaiki keadaan sesaat dan bersifat semu belaka. Sinyal-sinyal kegagalan pengaturan politik lokal Orde baru semakin mencolok ke permukaan tatkala beberapa masyarakat daerah, terutama Irian Jaya dan Aceh, menuntut perubahan mendasar dalam pengaturan politik lokal dan dalam hubungan pusat-daerah di tahun 1997an. Bahkan, salah satu bentuk tuntutan itu adalah tuntutan separatis untuk membentuk negara sendiri. Tuntutan pembentukan negara sendiri atau melepaskan diri dari bagian wilayah NKRI benar-benar terwujud yakni dengan lepasnya Propinsi Timor Timur dari bagian wilayah NKRI melalui referendum pada era Presiden Habibie.

Fakta-fakta tentang adanya tuntutan separatis yang akhirnya diwujudkan melalui lepasnya Timor Timur dari wilayah Indonesia merupakan bukti bahwa ‘ketaatan’ komunitas politik lokal terhadap pusat yang terjadi selama ini adalah sebuah ketaatan yang semu dan penuh keterpaksaan. Tentu saja konsep negara-bangsa semacam ini sangat rentan terhadap gejolak. Tatkala krisis ekonomi melanda Indonesia, tatkala reformasi politik digulirkan masyarakat, dan tatkala pelanggaran HAM di Indonesia semakin menjadi sorotan dunia, maka tatkala itulah proses pembusukan politik (bukan pembangunan politik) Orde Baru mulai terangkat ke permukaan.

Akhirnya, desentralisasi atau otonomi daerah pada masa Orde Baru bukannya tak ada sama sekali. Undang-undang No 5 tahun1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah. Namun, sebagaimana terwujud dalam praktiknya, UU tersebut tampaknya lebih disusun dalam kerangka sentralisasi ketimbang merupakan sebuah landasan bagi terlaksananya desentralisasi. Salah satu penjelasan UU tersebut juga secara tegas mengatakan otonomi daerah pada hakekatnya lebih merupakan kewajiban daripada hak, yaitu kewajiban daerah untuk ikut melancarkan jalannya pembangunan.

Era Reformasi

Bermula dari Ketetapan MPR-RI Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dilanjutkan dengan 7 Mei 1999, lahir UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah selanjutnya UU No. 25/1999 yang mengatur hubungan keuangan pusat dan daerah, menggantikan UU No. 5/1974 yang sentralistik.

Kedua undang-undang ini mengatur wewenang otonomi yang diberikan luas kepada pemerintah tingkat kabupaten dan kota. Bupati dan walikota pun dinyatakan bukan lagi sebagai aparat pemerintah yang hierarkis di bawah gubernur. Jabatan tertinggi di kabupaten dan kota itu merupakan satu-satunya kepala daerah di tingkat lokal, tanpa bergantung pada gubernur.

Pertama, pemerintah pusat rupanya tak kunjung serius memberikan hak otonomi kepada pemerintahan di daerah. Ketidakseriusannya dapat dilihat dari pembiaran pemerintah pusat terhadap berbagai peraturan perundang-undangan lama yang tidak lagi sesuai dengan UU otonomi yang baru. Padahal, ada ratusan Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden dan berbagai peraturan lainnya yang harus disesuaikan dengan kerangka otonomi daerah yang baru. Ketiadaan aturan pelaksanaan baru yang mendukung otonomi daerah yang demokratis menjadikan kedua UU menyangkut otonomi daerah itu mandul dan tak efektif. Sementara di tingkat daerah, ketiadaannya telah melahirkan kebingungan.

Kedua, desentralisasi telah menggelembungkan semangat yang tak terkendali di kalangan sebagian elit di daerah sehingga memunculkan sentimen kedaerahan yang amat kuat. Istilah “putra daerah” mengemuka di mana-mana mewakili sentimen kedaerahan yang terwujud melalui semacam keharusan bahwa kursi puncak pemerintahan di daerah haruslah diduduki oleh tokoh-tokoh asli dari daerah bersangkutan. Hal ini tentu saja bukan sesuatu yang diinginkan apalagi menjadi tujuan pelaksanaan otonomi daerah. Bagaimanapun, fenomena “putra daerah” itu begitu meruak di berbagai daerah.

Pasal 1 angka 7 UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah merumuskan desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintah sebagaimana dimaksud dalam pasal tersebut adalah Pemerintah Pusat, dalam hal ini Presiden RI yang memegang kekuasaan pemerintahan negara RI, menurut UUD 1945 (Pasal 1 angka 1 UU Nomor 32 Tahun 2004). Penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom bermakna peralihan kewenangan secara delegasi, lazim disebut delegation of authority.

Tatkala terjadi penyerahan wewenang secara delegasi, pemberi delegasi kehilangan kewenangan itu, semua beralih kepada penerima delegasi. Dalam hal pelimpahan wewenang secara mandatum, pemberi mandat atau mandator tidak kehilangan kewenangan dimaksud. Mandataris bertindak untuk dan atas nama mandator.

Penyerahan kewenangan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom secara delegasi, untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan memberikan konsekuensi bahwasanya pemerintah pusat kehilangan kewenangan dimaksud. Semua beralih kepada daerah otonom, artinya menjadi tanggungjawab pemerintahan daerah, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang dinyatakan sebagai urusan pemerintah pusat. Pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menetapkan, bahwasanya urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah pusat meliputi

1. politik luar negeri,
2. pertahanan,
3. keamanan,
4. yustisi,
5. moneter dan fiskal,

Pusat tidak boleh mengurangi, apalagi menegasikan kewenangan pemerintahan yang telah diserahkan kepada daerah otonom. Namun demikian, daerah otonom-daerah otonom tidak boleh melepaskan diri dari Negara Kesatuan RI. Betapa pun luasnya cakupan otonomi, desentralisasi yang mengemban pemerintahan daerah tidaklah boleh meretak-retakkan bingkai Negara Kesatuan RI. Secara formal normatif, arah desentralisasi sudah cukup baik. Namun, dalam tataran empiris komitmen pemerintah pusat tidak konsisten. Praktek-praktek monopoli dan penguasaan urusan-urusan strategis yang menyangkut pemanfaatan sumber daya alam termasuk perizinan di daerah, dikuasai pusat.

Intervensi pusat pada daerah begitu besar. Penyerahan urusan/wewenangan yang semestinya dilakukan dengan penyerahaan sumber keuangan tidak dilakukan. Pusat melakukan penganggaran pembangunan daerah tanpa melibatkan DPRD sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Pembiayaan fungsi-fungsi pemerintahan di daerah lebih dominan berasal dari APBN, yang semestinya diserahkan sebagai dana perimbangan untuk APBD. UU No. 32 Tahun 2004 ini sempat mengalami perubahan berdasarkan UU No. 8 tahun 2005 dan UU No. 12 tahun 2008.

Tahun 2007, kemudian dikeluarkan PP No. 38 tahun 2007 tentang pembagian urusan. Walau telah dibagi-bagi kewenangan pusat dan daerah, namun PP ini dipandang telah menegasikan kewenangan daerah. Revisi lebih komprehensif kemudian diwacanakan kembali pada UU No. 32/2004 untuk lebih menterjemahkan lebih kongkrit kewenangan pusat dan daerah.

Hubungan Desentralisasi antara Pusat & Daerah.

Hubungan antara pusat dan daerah di Indonesia diatur dalam UU 32 tahun 2004. Terdapat beberapa kewenangan Pemerintah Pusat yang didelegasikan kepada Pemerintah Daerah. Adapun pembagian kekuasaan ini disebut sebagai otonomi daerah. Secara khusus, otonomi daerah di Indonesia mengakui beberapa otonomi khusus yakni Daerah Khusus Ibukota Jakarta, Daerah Istimewa Yogyakarta, Provinsi Aceh dan Provinsi Papua.

Daerah khusus tersebut memiliki pemerintahan sendiri yang dapat mengatur dirinya sendiri seperti Daerah Istimewa Yogyakarta yang dipimpin oleh Raja, Daerah Otonomi khusus Papua yang memiliki Majelis Adat Papua dan Daerah Otonomi Khusus Provinsi Aceh yang memiliki Partai Lokal sendiri. Secara tidak langsung, kebijakan otonomi di Indonesia mengakomodir aspirasi serta budaya khas masyarakat daerah tersebut.

Otonomi dinyatakan sebagai pola pemerintahan sendiri. Otonomi suatu daerah dinyatakan sebagai hak warga yang tinggal di suatu daerah, mengendalikan dan membangun urusannya sendiri untuk tujuan menghormati peraturan yang berlaku (Haniff Nurcholiss, 2007). Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan Daerah).

Hanif Nurcholis (2007) menjelaskan bahwa otonomi daerah merupakan hak penduduk yang tinggal dalam suatu daerah untuk mengatur, mengurus, mengendalikan dan mengembangkan urusannya sendiri dengan menghormati peraturan perundangan yang berlaku.

Otonomi daerah bertujuan untuk menciptakan kemandirian daerah dalam meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan publik, pengembangan kehidupan berdemokrasi, keadilan, pemerataan, dan pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah. Pemberian otonomi daerah berpengaruh terhadap pertumbuhan ekonomi suatu daerah karena memberikan kebebasan kepada pemerintah daerah untuk membuat rencana keuangannya sendiri dan membuat kebijakan- kebijakan yang dapat berpengaruh pada kemajuan daerahnya.

Pertumbuhan ekonomi mendorong pemerintah daerah untuk melakukan pembangunan ekonomi dengan mengelola sumber daya yang ada dan membentuk suatu pola kemitraan dengan masyarakat untuk menciptakan lapangan pekerjaan baru yang akan mempengaruhi perkembangan kegiatan ekonomi dalam daerah tersebut (Kuncoro, 2004). Menurut Suparmoko (2005), otonomi daerah adalah kewenangan daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Beberapa asas penting dalam penerapan otonomi daerah, yaitu:

1. Asas desentralisasi, yaitu penyerahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam kerangka NKRI.
2. Asas dekonsentralisasi, yaitu pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.
3. Tujuan pembantuan, yaitu penugasan dari pemerintah kepada pemerintah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, yaitu suatu sistem pembiayaan pemerintah dalam kerangka negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antara daerah secara proposional, demokratis, adil, dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, serta kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangan.  

Indikasi keberhasilan otonomi daerah adalah terjadinya peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat (social welfare) yang semakin baik, kehidupan demokrasi yang semakin maju, keadilan, pemerataan, serta adanya hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah. Kondisi tersebut akan tercapai jika Lembaga sektor publik dikelola dengan memperhatikan konsep value for money yaitu jembatan untuk menghantarkan pemerintah daerah mencapai good governance. Value for money tersebut harus dioperasionalkan dalam pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah untuk mendukung dilakukannya pengelolaan dana public (public money), maka diperlukan pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah dengan memiliki sistem akuntansi yang baik (Mardiasmo, 2004).

Otonomi daerah merupakan pelimpahan kewenangan untuk mengurus daerah dan masyarakat di suatu wilayah otonom secara mandiri dan dapat menjamin kesejahteraan secara keseluruhan bagi wilayah dan masyarakatnya serta mengedepankan azas akuntabilitas dan independent dalam pemamfaatan anggaran otonomi khusus (otsus).

Otonomi dan Otonomi Khusus

Otonomi khusus merupakan sebuah kewenangan yang diberikan kepala daerah dalam hal pengurusan kepentingan daerah berdasarkan aspirasi dari masyarakat. Dengan diberlakukannya otonomi khusus ini, maka Pemerintah Daerah dapat dengan leluasa memanfaatkan kewenangan dalam penyelenggaraan segala urusan pemerintahan mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian dan evaluasi undang-undang otonomi mengamanatkan tentang pentingnya pemberdayaan masyarakat, sehingga peningkatan kesejahteraan secara luas dapat dipenuhi dengan adanya otonomi khusus (Yuwono: 2005).

Berdasarkan Undang – Undang Nomor 18 Tahun 2001 yang menyatakan bahwa Provinsi Aceh diberikan kewenangan yang luas untuk menjalakan pemerintahan dalam bentuk otonomi, disebabkan karena salah satu satu karakter khas yang alami yang di dalam sejarah perjuangan rakyat Aceh adalah adanya ketahanan dan daya juang yang tinggi yang bersumber pada pandangan hidup, karakter sosaial dan kemasyarakatan dengan budaya islam yang kuat sehingga daerah Aceh menjadi daerah pemodal bagi perjuangan dalam merebut dan mempertahankan kemerdekaan Negara Republik Indonesia.

Hasil perdamaian antara gerakan Aceh Merdeka dengan Tentara Republik Indonesia maka lahirlah kedaulatan diberikan kepada Aceh dalam mengatur pemerintahan secara berkeadilan. Undang – Undang No. 11 Tahun 2006 pasal 183 tentang pemerintahan Aceh yang mengatur tentang keuangan, mengatur Dana Otonomi Khusus sebagai berikut:

1. Dana Otonomi Khusus merupakan dana transfer pemerintah pusat kepada pemerintahan Aceh ditujukan untuk membiayai pembangunan, terutama:
   1. Pembangunan dan pemeliharaan infrastruktur;
   2. Pemberdayaan ekonomi rakyat;
   3. Pengentasan kemiskinan;
   4. Pendanaan pendidikan, sosial dan Kesehatan.
2. Dana Otonomi Khusus tersebut berlaku dalam jangka waktu 20 tahun, dengan rincian:
   1. Tahun pertama sampai dengan tahun ke-15 besar biayanya setara 20% plafon Dana Alakasi Umum Nasional.
   2. Tahun ke-16 tahun ke-20, besarnya setara dengan 1% plafon Dana Alokasi Umum nasional.
3. Ketentuan pembangunan tersebut berlaku untuk daerah Aceh sesuai dengan batas wilayah Aceh yang telah ditentukan sesuai dengan aturan Undang-Undang.
4. Program pembangunan dituangkan dalam program pembangunan provinsi Aceh yang di awali dari Kabupaten/Kota di aceh dengan memperlihatkan keseimbangan kemajuan antar Kabupaten/Kota.
5. Pengelolaan dana otonomi khusus di administrasikan pada pemerintahan provinsi Aceh.

Provinsi Aceh mendapatkan hak istimewa dengan diberikan otonomi khusus untuk dapat mengatur dan membiayai pembangunan melalui pengalokasian dana otsus. Tujuan pemberian dana otsus untuk pemeliharaan infrastruktur, pemberdayaan ekonomi rakyat, pengentasan kemiskinan, serta pendanaan pendidikan, sosial, dan kesehatan. Dana otsus sebagaimana berlaku untuk jangka waktu 20 (dua puluh) tahun, dengan rincian untuk tahun pertama sampai dengan tahun kelima belas yang besarnya setara dengan 2% (dua persen) plafon Dana Alokasi Umum Nasional dan untuk tahun keenam belas sampai dengan tahun kedua puluh yang besarnya setara dengan 1% (satu persen) plafon Dana Alokasi Umum Nasional. Penggunaan dana otonomi khusus selanjutnya dilakukan untuk setiap tahun anggaran yang diatur lebih lanjut dalam Qanun Aceh (UU No 11 Tahun 2006).